华资律所·齐广学律师：行政机关的运作机制与土地征收(之二)

  “农民，革命战争年代送子女参军，改革初期贡献粮食保障国家建设，新时期又离开家乡去支援城市发展。现在老了，只剩下土地了，。而我们，能运用法律的武器，帮他们维护这最后一点点权益和尊严，让他们可以衣食无忧、安渡余年，

  从历史看，城镇是非农业人口的集中居住地，是非农经济活动的聚集地，也是一定地域范围内的政治、经济、文化中心，是人类文明及其发展的集中表现形式之一。城镇享有比乡村更高的生活、福利水平和更高的文明程度。现代社会城市的高楼大厦、繁华、良好的基础设施和便利的交通拉开了巨大的城乡差距，实行高福利、良好的教育体系和制度，城市的组织性、开放性和相对公平吸引着人们走进城市，从小城镇走进大城市。我国的城镇化，是提升农民生活水平、改善农民生活条件的方式方法之一也是消灭城乡差别的好的方法之一。消灭城乡差别无非有三条路：让农民进城，二是让资本人才等下乡，三是这两种办法的结合，我们最终选择了第一条为主的道路，实行城市化。当然国家也加大了对农村的投入，如扶贫、修路等。当时掀起了轰轰烈烈的城市运动，如实行撤乡并镇、县改市、取消乡村的教学点，等等。

  但是这件事操作起来却有另外一番景象。在我国，做事会出现”一窝蜂”、”大呼隆”、”一刀切”，搞“圈地运动”和“造城运动”，这种大拆大建的拆迁都会存在，究其原因，一是这是我国集权制下的做事体现，下级要对上级负责，有“从众”迎合上级，必然出现迎合上级意见的“跟风”现象，做事互相模仿、攀比，往往缺乏民主、科学的论证，甚至不管是不是符合地方的真实的情况；二是行政机关的领导被调整岗位也就是两三年的时间，近年来，这一段时间更短，领导要追求效率，要在自己的任内完成项目建设，必然急于求成，要政绩，试图把后来几代人完成的事现在就想做完；三是有一些时候，上级机关也不按照法定程序给予宽泛的时限，导致拆迁行为急功近利，程序混乱，工作方法粗糙，侵犯农民利益的现象比较普遍。

  其一，由于我国对征地补偿实质实行的是“适当补偿”原则，而非国外通行的“完全补偿”或“充分补偿”的原则。在外国有的国家则有设有很多额外的补偿，如不良影响补偿、重新安置补偿、离职补偿、少数残存者补偿、干扰损失补偿等，来补偿一些间接损失。

  其二，在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，带有强烈的权力色彩，具有单方性，征收行为完全由政府主导，由政府制订程序、定价、发布了重要的公告、举行听证、谈判、申请强制执行等。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其益权受到削弱。而农民的参与度则更低。

  其三，由于我国对征地补偿由政府定价，是一种行政行为，考虑因素有土地现状、用途、区位，产值等，但土地真正的价值是通过交换才能确定的，而集体土地所有权不能买卖，使用权流转也受到限制，不能正确反映市场行情报价，或是反映的扭曲的市场行情报价，因此政府定价没有参考市场或是参考的扭曲的市场行情报价，不能正确反映土地的全部价值。

  其四，国家征收集体土地时，运用了计划经济的方法，法律直接规定补偿费标准，单方；但是国家在出让土地时，却采取了市场经济的方法，协议、招标、拍卖，努力实现土地价值的最大化。可以说，“征地”是现在实行的最大的双轨制，国家利用计划经济与市场经济形成的剪刀差，成了这种双轨制的最大受益者。在实际执行中很多地方采取标准的下限，明显偏低。按照标准，土地征收补偿金一般也就是每亩几万元，还包括安置补助费，而这块地的使用权拿到证券交易市场上挂牌拍卖，一般最少的价格每平米上千元，在发达地区还远不止这个数字。

  征地补偿和市场价值之间的差距，反映了这一问题。这也是农民不满的一个重要原因。有的少数农村基层组织还与用地单位相互串通，隐瞒真相，高标准补偿到村，低标准补偿到户。其五，由于经济上的原因，也使得政府和农民成为对立的两个主体，给农民补偿过多，必然导致政府的收入减少，对于开发商来说，也是这一个道理。这也是对农民补偿过低的重要原因。

  这种定价过低从观念是来源于对个体权利的漠视。一是我们多年来一直是农业社会，没有现代商品经济的公平、等价、人权等观念；二是行政机关按照传统思维办事：我们是集体主义为本位的国家，强调征地是一种国家行为, 为了公共利益需要能够最终靠政府行政权力来征收土地；认为国家与农民是领导与被领导、管理与服从的关系，强调个人服从集体，眼前服从长远，强调以大局利益为重，对个人的权益是漠视的；三是同时我们又以义务为本位，对权益也是漠视的。这一直是我国的传统观念，来源于战争年代。在其他法律领域，例如民法中的损害补偿原则，就是以补偿为原则，并不会支持违法者很多的惩罚性的经济责任，我们的民法领域对债权的保护、支持很少的精神损害赔偿，这些都是一个道理。

  在拆迁中，农民并不能是土地的所有者，并不能代表被拆迁人与拆迁一方进行平等地商谈，这种制度的设计缺陷很大，产权的界定是土地利益分配的基础，明确的产权界定才能产生明确的利益分配。我国农村土地产权界定主体不明确，过分相信和依赖“集体”。而“集体”是一个不确定的、抽象的概念，是一个不实的概念。所以有些人认为土地是集体的，不是个人的，农民并没有土地的所有权，只是承包者，土地征收仅仅是从一种公有制变为另一种公有制。在这种观念的支配下，导致当前由于农村集体产权关系混乱，产权主体不清，往往造成一些政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过种种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力占用征地补偿款，致使农民不能享受到应有利益。

  在上述观念的支配和制度设计下，农民的利益和声音在这些土地征收的过程中，并没有正真获得重视，虽然拥有宪法规定的权利，但是在土地征收的问题上，“权利人”却变成了局外人。因此, 即使是农用地转为经营性建设用地, 农民也无权直接与用地者谈判。

  其一，由政府出面以征地补偿费的形式来补偿农民所受损失，征收土地的决定、价格、程序等均由行政机关决定，农民只能派代表来参加听证会，而且这种听证会也往往不规范，有时候就是走个过场。而农民个人又无法以独立权力主体身份参与到征收协商谈判中来。

  其二,一般的负责谈判的工作人员是没有义务倾听，并反映、传达农民的呼声的，农民和行政系统之间又不有几率存在人员的交流，使得在整个征地过程中农民缺乏一个畅通的渠道发出自己的声音。

  其三，农民一般只能靠信访投诉等渠道来反映问题，但信访是“另外”的渠道，其与决策和执行不一个渠道。这一渠道要通过层层中间环节，最后反映的问题也不一定可以到决策者手上。而且，信访以化解矛盾为最终目的，只要化解矛盾就成，农民反映的问题未必能引起有关决策者足够的重视。

  其四，退一步讲，即使农民能表达自己的不同意见, 根据我们国家土地管理法实施条例的规定, 征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施, 也就是说, 农村集体经济组织和农民的意见并不能在实质上影响到政府的征地权, 显而易见,整个征地过程农民都处于绝对的弱势地位, 他们对征地程序的影响是极为有限的。如果农民基于不同考虑不同意土地征收，现行制度给出了否定的回答，因此农民只能用其他“非法”手段来捍卫自己的权利，这也就容易造成暴力冲突，对社会产生极大的危害。

  齐广学律师，1974年生，员，早年毕业于西北政法大学行政法系，在政府部门工作23年中，一直做机关法制工作为主，做了大量的投诉信访、行政诉讼、行政复议、行政案件和行政合同等审查等工作，数以千计。

  转为专职律师后，齐广学历史主要专注于行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、政府信息公开等领域，在国有土地上房屋征收、集体土地征收、政企行政纠纷、重大环保、治安、土地、水利、城管、民政、金融等行政处罚和行政诉讼领域有深入研究。

  注重深入研究问题，从法理上为客户提供案件解决思路，有效地维护广大新老客户的根本利益。

  《关于非法集资处置工作体制问题梳理》、《浅析土地征收过程中程序问题》、《谈违法建设的程序》等行政法相关研究文章与著作50余篇。