中华人民共和国气象法释义-第五章 气象灾害防御

  我国是世界上自然灾害较为严重的国家之一，灾害种类多、频度高、强度大、范围广，所造成的损失也很严重。据统计，在各类自然灾害中，气象灾害所造成的损失约占70%以上。每年因台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹和大雾等气象灾害所造成的经济损失平均约占年国民生产总值的3%-5%。气象灾害还经常引发山洪暴发、洪水泛滥、山体滑坡和森林、草原火灾以及农业病虫害等灾害，给国家经济建设和人民生命财产造成重大损失。跟着社会经济的发展和人口的增多，气象灾害造成的损失也逐年增长，社会经济对气象灾害的敏感性越来越强，各行各业和人民群众对气象服务的要求慢慢的升高，防御气象灾害的作用和效益也慢慢变得明显。为了更好的提高全社会和全民气象防灾减灾意识，加强气象防灾减灾工作，增强气象防灾减灾的能力和效果，最大限度地实现防御和减轻气象灾害的目的，在《气象法》中专门设置了气象灾害防御一章。本章共五条，主要规定了各级人民政府及其有关部门、相关的单位在气象灾害防御工作中的权利和义务；明确了各级气象主管机构及其所属的气象台站在气象灾害防御工作中的权利和义务；明确了有关组织和个人在气象灾害防御工作中的权利和义务，以及有关人工影响天气、防御雷电灾害的规定。

  气象灾害防御必然的联系到经济建设、国防建设、社会持续健康发展和人民生活水平的提高，特别是对农业和农村经济发展具有十分重要的作用。建国以来，尽管各级党政领导对气象灾害防御工作很看重，采取了一系列有效的措施，取得了十分显著的成效。但是，由于气象灾害防御是一项十分复杂的社会系统工程，涉及社会的每个方面，尤其是各级人民政府及其有关部门，长期以来，由于缺乏有效的法律规范，各级地方人民政府及其有关部门的责任不明确，一些地方人民群众的防灾减灾意识不够强，致使一些本来可避开或者减轻的气象灾害损失未能避免；如果对气象灾害防御重视，并采取比较有效措施，就能够尽可能的防止人员受伤或死亡，减少经济损失。如1993年5月发生在甘肃、宁夏和内蒙古西部等地的强沙尘暴（俗称黑风），当地气象台站及时发出了警报，有的地区接到警报后积极采取防御措施，从而避免了人员受伤或死亡，而有的地区由于信息传递不及时或者没有采取对应的防御措施，则造成人民生命财产的严重损失。又如1994年17号台风在浙江登陆，浙江温州死亡一千多人；1996年15号台风在广东湛江登陆，也造成了严重损失。对于上述台风，气象部门都提前准确地发布了预报和警报，但是由于在防御和减轻气象灾害问题上尚未从法律的高度作出明确规范，影响了责任的落实。

  第二十七条县级以上人民政府应当加强气象灾害监测、预警系统建设，组织有关部门编制气象灾害防御规划，并采取比较有效措施，提高防御气象灾害的能力。有关组织和个人应当服从人民政府的指挥和安排，做好气象灾害防御工作。

  一、规定了县级以上人民政府应当加强气象灾害监测、预警系统建设。《气象法》将加强气象灾害监测、预警系统建设作为县级以上人民政府的一项主要责任和义务，通过法律的形式确定下来，主要考虑：一是气象灾害监测、预警系统是防御气象灾害的基础设施，没有现代化的监测、预警系统，就谈不上有效地防御和减轻气象灾害造成的损失。经济越发展，越要加强气象防灾减灾工作，就越需要及时、准确地监测预报灾害性天气；二是加强气象防灾减灾基础设施建设，增强气象防灾减灾能力，提高气象防灾减灾效益，是各级人民政府的职责所在。多年来，各级人民政府对气象灾害监测、预警系统建设十分重视。北京、福建、广东及深圳等地的气象灾害监测、预警系统已初具规模，并发挥了效益；辽宁、江西、安徽、湖北、湖南、上海、天津、江苏、浙江、重庆等地的气象灾害监测、预警系统建设也正在起步。因此，为了防御和减轻气象灾害，《气象法》强调各级人民政府应当加强气象灾害监测、预警系统的建设。

  本条所称的气象灾害监测、预警系统，是指根据当地灾害性天气发生发展的特点和气象防灾减灾的特殊需要建立的灾害性天气监测、预报、警报服务系统。包括中尺度灾害性天气监测网（含气象自动监测网、雷达监测网）和短时、超短时灾害性天气预报、警报、服务系统等。

  1.气象灾害防御规划是各级人民政府统一部署和一定时期内气象防灾减灾工作的指导性文件，是政府依法加强领导，落实有关政策，协调各部门工作，动员社会力量，开展气象防灾减灾工作的重要方法和手段。编制气象灾害防御规划的目的是贯彻气象防灾减灾工作方针，针对当地气象灾害影响的程度和防御的重点，明确气象防灾减灾工作在一定时期内的指导思想、原则和目标以及各方面工作的任务、措施，使气象防灾减灾工作在当地政府统一领导下协调、有序进行，并与国民经济建设和社会持续健康发展相适应。通过编制气象灾害防御规划明确本地区防御气象灾害工作的重点和提高气象防灾减灾能力的具体步骤，以达到有效防御气象灾害的目的。因此，在《气象法》中规定县级以上人民政府应当组织有关部门编制气象灾害防御规划非常必要，而且意义重大。

  2.气象灾害防御规划编制工作应当与当地有关规划相衔接。根据本条规定，气象灾害防御规划由县级以上人民政府组织有关部门编制，这充足表现了气象防灾减灾工作涉及各个政府部门，各部门在政府的统一领导下，分工负责、密切配合，保证气象灾害防御规划的全面、协调、可行。按照本法第四条第二款关于将气象事业纳入中央和地方同级国民经济与社会持续健康发展计划及财政预算的规定，气象灾害防御规划也应以国民经济与社会持续健康发展计划和长远目标规划为主要是根据，作为其中有关部分的扩充和延伸，与之密切衔接。同时，气象灾害防御规划中的基础项目和任务应落实到国民经济与社会持续健康发展计划及相关各项事业的发展规划、计划中。

  3.本条规定的气象灾害防御规划内容，由于地区不同、时间不同，规划的内容也不一样，气象灾害防御规划应因地因时制宜，力求结合实际，便于实施。气象灾害防御规划一般应包括以下内容：(1)气象防灾减灾规划编制的背景，以及本地区气象防灾减灾工作的现状；(2)指导思想、编制原则及规划总体目标；(3)气象防灾减灾工作体系建设；(4)气象防灾减灾法规体系建设；(5)气象防灾减灾工作重点；(6)气象防灾减灾基础设施与技术系统现代化建设；(7)气象防灾减灾科学技术发展规划；(8)气象灾害监测预报方案；(9)气象灾害应急及紧急救援工作体系建设；(10)灾后救灾与恢复重建准备；(11)气象防灾减灾宣传教育等。

  三、规定了有关组织和个人在气象灾害防御工作中的职责。气象灾害防御活动的根本目的是保护国家、集体财产和个人生命财产免遭损失，这就决定了参加气象灾害防御活动应当成为社会各界和人民群众的共同义务。本条对有关组织和公民个人参加气象灾害防御活动的法律义务和内容作了具体规定，其主要义务是有关组织和个人应当服从人民政府的指挥和安排，其内涵就是在气象灾害防御中遵纪守法，服从统一指挥，按照政府有关防灾减灾的要求做好本职工作，落实好政府有关防灾减灾的措施，自觉维护社会秩序，主动投入到防灾减灾中去，在当地人民政府的指挥和安排下，共同做好气象防灾减灾工作。

  各级气象主管机构所属的气象台站应当加强对可能会影响当地的灾害性天气的监测和预报，并及时报告有关气象主管机构。其他有关部门所属的气象台站和与灾害性天气监测、预报有关的单位理应当及时向气象主管机构提供监测、预报气象灾害所需要的气象探测信息和有关的水情、风暴潮等监测信息。

  1.明确了各级气象主管机构应当组织对重大灾害性天气的跨地区、跨部门的联合监测、预报工作。联合监测、预报（又简称“联防”），是指当灾害性天气发生时，按照联防协作规定，打破省、区和部门的界限，上游气象台站要及时向下游气象台站通报天气实况和灾害性天气变化的信息，加密天气监测，及时组织不同形式的天气会商，共同做好灾害性天气的监测、预报、警报和服务等。长期以来，各级气象主管机构所属的气象台站从始至终坚持联防协作，取得了很好的效果，并制定了相应的规定加以规范化。1993年国家气象局颁布实施的《汛期气象服务规定》和1995年中国气象局颁布实施的《气象服务工作规定》中，对联防协作均做了相应的规定。如在《气象服务工作规定》第十条规定：“各级气象台站应当加强天气预报服务联防，上级气象台站有责任指导下级气象台站，天气系统上游地区的气象台站应当为下游地区的气象台站提供重要天气信息，协助下游地区的气象台站做好灾害性、关键性、转折性天气的预报服务。”

  2.规定了各级气象主管机构应当及时提出气象灾害防御措施，为本级人民政府组织防御气象灾害提供决策依据。长期以来，各级气象主管机构始终把为各级党政领导提供准确、及时的气象服务和为政府提出气象防灾减灾的建议措施作为自己重要的职责。各级人民政府及有关部门也始终把各级气象主管机构提供的重大灾害性天气预报服务和防御措施作为政府组织防灾减灾的重要决策依据。因此，本条明确规定：各级气象主管机构应当及时提出气象灾害防御措施，为本级人民政府组织防御气象灾害提供决策依据。

  3.规定了各级气象主管机构应当对重大气象灾害作出评估。对气象灾害做出评估，主要是指在重大气象灾害发生之后,各级气象主管机构要及时组织力量依照国家确定的灾害性天气标准，对重大灾害性天气的种类、强度、影响的范围等进行科学的调查和评估，为政府有效的防灾、减灾和救灾提供比较科学的决定依据。重大灾害损失的评估依照国家分工由各级民政部门组织力量做出详细的调查和评估，各级气象主管机构应当参与重大气象灾害经济损失的调查和评估。

  二、本条第二款规定了各级气象主管机构所属的气象台站在气象灾害防御中的职责。准确、及时地做好灾害性、关键性和转折性天气的监测、预报、服务和气象灾害防御是各级气象主管机构所属的气象台站的主要职责。《汛期气象服务规定》、《气象服务工作规定》等均对各级气象台站怎么样才能做好重大灾害性天气的监测、预报、服务工作作了明确的规定。本条从法律的高度规定了各级气象主管机构所属的气象台站应当加强对可能会影响当地的灾害性天气的监测、预报，并要及时报告有关气象主管机构的义务。

  为了加强部门间的合作，充分的发挥各部门的优势，发挥所有气象台站和有关的单位在气象防灾减灾工作中的作用，为各级政府防灾救灾提供更完整、准确的决定依据，本条还规定了其他有关部门所属的气象台站和与灾害性天气监测、预报有关的单位理应当及时向气象主管机构提供监测、预报气象灾害所需要的气象探测信息和有关的水情、风暴潮等监测信息，这一规定对做好气象灾害防御也是十分必要的。

  一、规定了县级以上地方人民政府应该依据防御气象灾害的需要，制定气象灾害防御方案。气象灾害应急是气象灾害防御工作的重要环节之一，制定气象灾害防御方案，落实各项实施措施是最根本的应急准备。由于通过制定气象灾害防御方案，能够高效、有序地开展气象灾害防御和抢险救灾工作，防止次生灾害和衍生灾害的发生或者扩大，迅速恢复社会正常的生产、生活秩序，最大限度地减轻气象灾害造成的人员受伤或死亡，减少经济损失。因此，《气象法》明确县级以上人民政府在“以预防为主，防御和救助相结合”的防灾减灾工作的方针指导下制定气象灾害防御方案。气象灾害防御方案是在气象灾害即将发生之前采取紧急防御措施和气象灾害发生后采取的应急救灾的行动计划。政府在组织制定气象灾害防御方案时应当从实际出发，做到切实可行。我国各地气象灾害的种类、强度、频度和造成的损失程度不同；各地的经济发展水平也有差别，抗御气象灾害的能力不同；各部门在气象灾害防御工作中的职责也有差别，因此必须有明确的目的性地制定气象灾害防御方案。

  二、规定县级以上地方人民政府应该依据气象主管机构提供的气象信息，组织实施气象灾害防御方案。气象灾害的防御是一项十分复杂的系统工程，气象灾害防御涉及到交通、铁路、民航、通讯、水利、电力、卫生、石化、民政、公安、建设、新闻媒体等各有关部门和单位，需要各部门、各单位之间密切配合，同心协力，共同努力。因此，在《气象法》中明确规定县级以上人民政府应当依据气象主管机构提供的气象信息，组织实施气象灾害防御方案。

  国务院气象主管机构应当加强对全国人工影响天气工作的管理和指导。地方各级气象主管机构应当制定人工影响天气作业方案，并在本级人民政府的领导和协调下，管理、指导和组织实施人工影响天气作业。有关部门应当按照职责分工，配合气象主管机构做好人工影响天气的有关工作。

  一、本条第一款规定了县级以上人民政府在人工影响天气工作中的职责。我国是一个农业大国，农业生产一直受到干旱、冰雹、霜冻等气象灾害的威胁，随着国民经济建设的发展，大雾也成为严重影响城市交通的重要灾害。增雨雪、防雹、消雾、防霜等人工影响天气作业将随着手段的现代化和科技水平的提高，在国民经济建设，尤其在防灾减灾中发挥着越来越大的作用。人工影响天气工作涉及面比较广，需要多个部门的合作与协调，但是，以往由于各级人民政府的职责不够明确，有效的协调机制不够健全，从而影响了人工影响天气工作的总体效益。因此,《气象法》规定县级以上人民政府对人工影响天气工作的领导职责，强调县级以上人民政府应该依据本地的实际情况，有组织、有计划地开展人工影响天气工作，以保证人工影响天气工作的正常顺利进行。

  二、本条第二款规定了各级气象主管机构和有关部门在人工影响天气工作中的职责。人工影响天气工作是气象灾害防御工作的重要组成部分，它属于大气科学的范畴,是云雾物理学在气象工作实践中的具体应用。为了有效地开展人工影响天气作业，达到防灾减灾的目的，本条明确了国家和地方各级气象主管机构的职责，即“国务院气象主管机构应当加强对全国人工影响天气工作的管理和指导。地方各级气象主管机构应当制定人工影响天气作业方案，并在本级人民政府的领导和协调下，管理、指导和组织实施人工影响天气作业”。强调了各级气象主管机构在人工影响天气工作中的职责，以保障人工影响天气工作在防御气象灾害中作用的充分发挥。

  人工影响天气作业的具体实施需要多部门和多单位(如空军、民航等)的合作,而且随着人工影响天气工作的不断发展,在实施人工影响天气过程中，更需要有关部门的配合与合作。因此，十分有必要在《气象法》中明确规定有关部门应当按照职责分工，配合气象主管机构做好人工影响天气的有关工作，以保障人工影响天气工作的正常进行。

  三、本条第三款规定了人工影响天气作业的安全管理。人工影响天气是一项高科技工作，开展人工影响天气作业需要使用飞机、火箭、高炮等作业工具，对安全性要求比较高，需要具有掌握科学知识的技术人员和安全的技术手段，科学地确定作业地点。本条明确规定实施人工影响天气作业的组织必须具备省、自治区、直辖市气象主管机构规定的资格条件，以便依法加强对人工影响天气作业的管理。由于实施人工影响天气作业涉及航空器飞行安全以及其他作业工具的安全使用和管理，涉及公民的生命财产的安全等，因此，在本条中强调从事人工影响天气作业必须使用符合国务院气象主管机构要求的技术标准的作业设备，遵守作业规范。至于本条规定的有关具体要求，在今后制定行政法规时还要进一步明确。

  一、本条第一款规定了各级气象主管机构在雷电灾害防御工作中的组织管理职责。雷电灾害是“国际减灾十年”公布的最严重的10种自然灾害之一。全球每年因雷击造成的人员伤亡、财产损失不计其数，导致火灾、爆炸、建筑物损坏等事故频繁发生，从卫星、通信、导航、计算机网络到每个家庭的家用电器都会遭到雷电灾害的严重威胁。我国是世界上雷电灾害危害最为严重的国家之一，近年来，随着社会经济的发展，特别是城市经济的发展，城市高层建筑的大量增加，各种现代化通信网络、计算机信息网络、办公自动化系统的建立，雷电灾害给国家造成的经济损失慢慢的变大。据1998年不完全统计，直接经济损失在百万元以上的雷电灾害达19起，其中江西两个棉麻仓库因雷击引发特大火灾，经济损失达3000万元，雷电灾害在我国已成为破坏性日趋严重的气象灾害之一，雷电灾害防御工作已引起各级人民政府和广大人民群众的格外的重视。长期以来，尽管雷电灾害防御工作得到了各级人民政府及其有关部门的格外的重视，雷电灾害防御工作取得了明显的成效，但是，也有许多亟待解决的明显问题。为了明确职责，理顺关系，完善法制建设，强化依法管理，有效地防御和减轻雷电灾害造成的损失，本条明确规定：“各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理”，这是法律赋予各级气象主管机构的权利，也是各级气象主管机构应尽的义务。本条规定的管理，主要是指对全社会防雷减灾活动的每个方面的规范性管理，最重要的包含组织制定防雷减灾方面的管理法规；制定全国防雷减灾规划、计划；组织建立全国雷电监测网；组织对雷电灾害的研究、监测、预警、灾情调查与鉴定；对防雷工程的专业设计、施工、检测的监督管理。

  此外，为了防御雷电灾害造成的损失，对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施应按规定安装雷电灾害防护装置。但是，这些防护装置合不合格并能真正起到防雷作用，需要定期对其进行仔细的检测，为了能够更好的保证雷电灾害防护装置检测工作的顺利进行，本条要求气象主管机构会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。

  二、本条第二款规定了安装的雷电灾害防护装置应当符合国务院气象主管机构规定的使用上的要求。近年来，由于各类防雷产品的生产经营在我们国家发展很快，不少国外产品也纷纷打入我国市场。由于防雷产品尚无统一的国家标准，也没有国家级的产品质量检验、测试中心，防雷商品市场较为混乱，产品质量参差不齐，无序竞争严重，一些假冒伪劣防雷产品，被安装到雷电灾害防护装置上，给国家和人民的生命安全带来极大危害。因此，本条要求安装的雷电灾害防护装置应当符合国务院气象主管机构规定的使用上的要求。